Располагая лесной площадью 23 млн.га, Финляндия в 2011 году заготовила 54 млн.м3 круглых лесоматериалов, произвела 9,7 млн.м3 пиломатериалов, 1,04 млн.м3 клееной фанеры, 11,32 млн.т бумаги и картона. Около 20% производимой в стране энергии вырабатывается из биомассы, представленной низкосортной древесиной, отходами лесозаготовок и деревопереработки.

Достижения Финляндии в лесном секторе признаны на мировом уровне. Во многом успехи страны в этой сфере предопределены системой экономических отношений, основанных на рыночных принципах и законах с учетом международного опыта.

Одной из основ системы использования и воспроизводства лесов в этой стране является раздельное исполнение государственных (административных) и хозяйственных (коммерческих) функций. Это разделение направлено на сокращение роли государства в лесном секторе через его постепенный уход от исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Другая ключевая особенность – многообразие форм собственности, создающее рыночную среду в сферах предложения и потребления лесных ресурсов. Наконец – еще один немаловажный момент – собственники леса в Финляндии несут финансовую ответственность за его состояние через механизм стоимостной оценки лесной земли. Как все это выглядит на практике и чем опыт скандинавской страны может быть полезен для России?

КТО УПРАВЛЯЕТ

У них

В Финляндии государственное управление лесами осуществляет Министерство сельского и лесного хозяйства через систему региональных и функциональных структур. Ответственности за управление частной лесной промышленностью оно не несет.

Интересы частного лесного бизнеса защищают негосударственные структуры – ассоциации и объединения лесопромышленных предприятий, сформированные на добровольной основе. У них отсутствуют полномочия по администрированию деятельности хозяйственных субъектов.

Инструментами управления частным бизнесом являются такие регуляторы, как налоги, банковские проценты и субсидии, условия предоставления последних регламентируются нормативными документами Европейского союза.

Осуществляемая в Финляндии в 2012-2013 гг. реформа системы государственного управления лесами с заменой 13 региональных центров одним имеет целью сократить численность работников в государственном секторе. При этом ряд государственных функций планируется передать на исполнение коммерческим структурам через механизм аутсорсинга.

А что у нас?

В России процесс разделения государственных и хозяйственных функций в лесном секторе прошел в два этапа и не достиг поставленных целей.

На первом этапе в 1993 году «Основы лесного законодательства» реформировали лесхозы. Последние из государственных предприятий превратились в государственные учреждения. Лесопромышленное производство (рубки по главному пользованию и деревообработка) стали рыночными. Однако за последующие 13 лет лесхозы, осуществлявшие одновременно государственное управление (включая лесную охрану и надзор) и лесохозяйственное производство, трансформировались обратно в комплексные хозяйства. Финансово мотивированная хозяйственная деятельность «подавляла» государственное управление, снижая его эффективность и создавая условия для нелегальной и коррупционной деятельности.

Второй этап связан с введением в действие нового Лесного кодекса, когда лесхозам было предписано «преобразование в соответствии с гражданским законодательством».

К сожалению, результаты этого «преобразования» оказались различными в разных субъектах РФ. Все созданные лесничества в статусе казенных учреждений или территориальных органов органов государственной власти в сфере лесных отношений стали свободными от выполнения хозяйственных функций. Однако на уровне региональных органов власти возобладали тенденции соединять функции государственного управления лесами с ведением лесного хозяйства и даже с управлением частной лесной промышленностью.

В одних случаях региональному органу исполнительной власти сейчас административно подчинены не только лесничества, выполняющие государственные функции и предоставляющие государственные услуги, но и государственные коммерческие структуры (унитарные предприятия, автономные учреждения), ведущие лесное хозяйство на землях лесного фонда, не переданных в аренду.

Согласитесь, закономерно поставить вопрос о целесообразности осуществленного в 2007 г. реформирования лесхозов, если на региональном уровне государственные и хозяйственные функции продолжают администрироваться единым руководством,  принимающим решения под «давлением» краткосрочных экономических интересов.

В других случаях региональные органы госвласти одновременно управляют федеральным имуществом (лесным фондом) и частной лесной промышленностью. В таких случаях, на наш взгляд, затруднительно и даже невозможно создать конкурентную среду, равные возможности доступа к использованию лесов для бизнеса. Не говоря уже о том, что практически невозможно принудить бизнес своевременно и в полном объеме вносить в бюджеты арендную плату, вести лесное хозяйство на качественном уровне.

КАК ПИЛЯТ И ТОРГУЮТ

У них

Основой функционирования рыночной экономики в лесном секторе Финляндии является конкуренция на рынках производства и потребления лесной продукции. Она обусловлена многообразием форм собственности на лес и антимонопольными мерами, проводимыми государством.
Участниками рынка в качестве продавцов древесины на корню являются частные лесовладельцы (физические лица, семьи), частные компании, государственная компания «Метсахалитус», муниципалитеты, церковь.

Наибольший удельный вес в поставке древесины на рынок принадлежит частным лесовладельцам. Лесными участками на правах частной собственности в Финляндии владеют 838 тысяч человек. Каждый пятый гражданин страны старше 20 лет является частным владельцем леса.

В год в стране заключается от 80 до 120 тысяч сделок по продаже древесины. Одним из основных видов договоров является договор купли-продажи древесины на корню, при котором покупатель осуществляет заготовку и доставку древесины, включая ее обмер на лесосеке или в пункте потребления. Предметом сделки могут быть и круглые лесоматериалы, когда заготовку древесины ведет сам лесовладелец, он же складирует ее у дороги. При этом обмер круглых лесоматериалов может проводиться либо у дороги, либо в пункте потребления.

Лесовладелец может продать древесину самостоятельно, по прямому договору, либо по доверенности, через объединение или ассоциацию частных лесовладельцев. Некоторые владельцы леса предпочитают заключать долговременные соглашения с лесопромышленной компанией, в этом случае договора купли-продажи древесины заключаются на основе клиентского соглашения.

НИИ леса Финляндии осуществляет прогноз рынков древесины, представляя ежегодно осенью комплексный обзор «Конъюнктура в лесном секторе».

При Министерстве сельского и лесного хозяйства работает группа специалистов по рынкам древесины, которая оценивает влияние различных факторов на объемы спроса и предложения на рынках древесины.

Через налоговую систему государство оказывает влияние на предложение ресурсов древесины на лесных рынках.

Становление в Финляндии форм лесопользования на базе выборочных рубок во многом  обязано той системе обложения налогами доходов частных лесовладельцев, которая длительное время до конца 90-х годов прошлого века была в стране. Суть данной системы в следующем.

Налогом облагался ожидаемый доход лесовладельца, который получался умножением годового нормативного прироста запаса древесины на лесном участке на действующие ставки попенной платы.

Налог взимался ежегодно с названной выше облагаемой базы в установленном законодательством проценте независимо от того, была ли заготовлена и продана древесина или нет.

Таким образом, если бы источником поступления доходов были только главные рубки, лесовладелец неизбежно испытывал бы финансовые трудности, платя ежегодно налоги. Перевод лесопользования на выборочные многоприемные рубки позволял лесовладельцу оптимизировать поступление доходов во времени, соответственно по-другому организуя ведение лесного хозяйства.

Через изменения в налоговой системе Финляндии за относительно короткое время удалось увеличить предложение ресурсов древесины на внутреннем рынке, когда резко сократился ее импорт из России из-за введения ею высоких экспортных пошлин.

В условиях конкурентной рыночной среды цена на древесину на корню (попенная плата) устанавливается спросом и предложением без какого-либо административного вмешательства государства.

Рыночный подход к установлению цен на древесину на корню позволяет удерживать их на высоком уровне. Вместе с тем создаются условия для эффективного ведения лесного хозяйства и развития комплексных безотходных технологий.

За последние 8 лет, начиная с 2004 года, цена хвойного пиловочника на корню выросла на 25-30% и составила в 2011 году соответственно 56,78 и 55,42 евро за кубометр для ели и сосны.
Березовый пиловочник на корню продается по цене около 42 евро за «куб».

На значительно низком уровне сформировались цены на балансовую древесину: 19 евро за кубометр для ели и около 15 евро для сосны и березы. При этом березовые балансы пользуются высоким спросом, который формируется благодаря развитой целлюлозно-бумажной промышленности.

Государственное администрирование в сфере ценообразования на древесину на корню и круглые лесоматериалы в Финляндии отсутствует. Основным инструментом для сближения экономических интересов производителей и покупателей древесины является переговорный процесс, в котором активное участие принимают ассоциации лесопромышленников и частных лесовладельцев.

А что у нас?

В России в условиях монополии федеральной собственности на земли лесного фонда предложение ресурсов древесины на лесных рынках формируют арендаторы лесных участков и хозяйствующие субъекты, получившие право на использование лесов на базе договоров купли-продажи лесных насаждений.

По состоянию на 2011 год в России действовало 10,4 тысячи договоров аренды лесных участков и 22,7 тысячи договоров купли-продажи лесных насаждений.

Для того чтобы доступ к использованию лесов проходил в конкурентной среде, Лесной кодекс ввел аукционные процедуры продажи права на заключение договоров аренды лесных участков и договоров купли-продажи лесных насаждений в надежде на то, что аукционный отбор лесопользователей приведет к росту лесного дохода через повышение цены предмета аукциона.

Этим надеждам не суждено было сбыться, так как статьи Лесного кодекса, определяющие условия доступа юридических и физических лиц к использованию лесов, содержат коррупционные риски в виде преференций для отдельных категорий пользователей.

Например, часть 8 статьи 80 кодекса дает возможность заключить договор с единственным участником аукциона по начальной цене, если  торги не состоялись из-за отсутствия других претендентов. В итоге именно по этой схеме заключается около 90% договоров  – по начальной цене, которую определяют директивно установленные ставки платы за древесину, в обиходе называемые «минимальными».

Следствием отсутствия конкуренции на рынках предложения является низкий уровень платы за древесину на корню, которая в 2011 году составила 48,3 рубля за кубометр. При этом ставка платы постепенно снижается (в 2009 году составляла 52,6 руб.), что еще раз демонстрирует неэффективность действующего механизма, призванного обеспечить конкурентную рыночную среду.

Как уже отмечалось, государство оказывает сильное влияние на состояние лесных рынков, администрируя платежи за пользование лесными ресурсами через утверждение их «минимального» размера.

В отношениях между продавцами лесных ресурсов (органами государственной власти) и их покупателями (частным бизнесом) отсутствует переговорный процесс, являющийся основой рыночного ценообразования. Переговорный процесс заменен лоббистским давлением крупного лесного бизнеса, что позволяет в течение последних 5 лет удерживать «минимальные» ставки платы за древесину на корню на неизменном уровне. Объясняется это необходимостью поддерживать конкурентоспособность отечественной конечной продукции (пиломатериалы, фанера, бумага) на экспортных рынках.

В этом плане подход российского частного бизнеса к установлению цен на древесное сырье диаметрально противоположен тому, который имеет место в Финляндии. Вряд ли стоит напоминать, что финские лесопромышленные компании удерживают прочные позиции на экспортных рынках, и высокие цены на древесину на корню им в этом не помеха, так как технологии заготовки и переработки там – совсем другие.

КАК ОТВЕЧАЮТ

У них

Финляндия, будучи страной с высокоразвитой рыночной экономикой, реализует в хозяйственной практике положения теории факторов производства. Согласно этой теории земля по аналогии с капиталом и трудом участвует в создании стоимости производимой продукции.

Применительно к лесным ресурсам это означает подчинение всех проводимых мероприятий в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов конечной цели – увеличению дохода, снимаемого с гектара лесной земли, и соответственно росту стоимости самой земли. При этом речь идет не только о том доходе, который собственник получает в момент главной рубки, а о доходах и расходах за весь цикл воспроизводства лесов.

Лесной план каждого владельца леса независимо от вида собственности (частная, государственная, муниципальная) в обязательном порядке содержит только те мероприятия по лесовосстановлению, уходу за лесом, проведению других работ, которые экономически обоснованы и обеспечат собственнику увеличение стоимости лесной земли по аналогии с тем, как оценивается эффективность инвестиций в промышленном производстве.

НИИ леса Финляндии разработал методические рекомендации и соответствующее программное обеспечение, позволяющие устанавливать рентабельность ведения лесного хозяйства в различных регионах страны. Эти рекомендации позволяют государству целенаправленно оказывать финансовую поддержку частным лесовладельцам. В 2011 году объем бюджетных субсидий составил 63,3 млн. евро.

Основными объектами субсидирования являются рубки ухода в молодняках и деятельность лесовладельцев по использованию маломерной древесины и отходов в производстве биоэнергии.

Государственная компания «Метсахалитус», ведущая лесное хозяйство в государственных лесах, реализует в перспективном планировании те же подходы, что и частные лесовладельцы, ориентированные на рост чистой приведенной стоимости лесной земли.

При объеме заготовки древесины около 5 млн. кубометров в год компания за счет полученных доходов выполняет весь комплекс лесохозяйственных работ, строит лесные дороги и внесла в 2011 году в бюджет около 100 млн. евро полученного дохода.

А что у нас?

В Российской Федерации ответственность за состояние лесов, а, следовательно, за результаты ведения  лесного хозяйства разделена между Федерацией – собственником земель лесного фонда, субъектами Российской Федерации, которым переданы основные полномочия в сфере лесных отношении, и частным бизнесом на территориях, где леса переданы в аренду. При этом речь идет только о разделении полномочий в сфере государственного и хозяйственного управления лесами без оценки экономических и финансовых результатов в плане ответственности названных субъектов лесных отношений.

Прежний Лесной кодекс в этом отношении занимал более определенную позицию, возложив бремя всех затрат на воспроизводство, охрану и защиту лесов на Российскую Федерацию. В настоящее время установить финансовую ответственность за состояние лесов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и арендаторов лесных участков практически не возможно.

Во-первых, такая ответственность не предусмотрена лесным законодательством. Во-вторых, для субъектов РФ срок ответственности не установлен, так как десятилетний период действия лесного плана нельзя рассматривать в качестве срока действия переданных полномочий. В-третьих, максимальный срок действия договоров аренды лесных участков 49 лет является недостаточным для оценки результатов большинства лесохозяйственных мероприятий в условиях многих неопределенностей и рисков.

Сказанное выше делает неразрешимой задачу определения рентабельности ведения лесного хозяйства на отраслевом и региональном уровнях.

На федеральном уровне сравнение полученного лесного дохода в виде арендной платы и платы по договорам купли-продажи лесных насаждений с затратами на ведение лесного хозяйства лишено смысла. Вот почему. Доход образуется в основном в многолесных районах при рубках спелых, перестойных лесных насаждений. При этом средства на ведение лесного хозяйства направляются в малолесные районы и расходуются на проведение мероприятий, отличных от тех, которые необходимы для восстановления вырубленных лесов в многолесной зоне.

Таким образом перераспределение финансовых средств через бюджетную систему не гарантирует субъекту РФ, расположенному в многолесной зоне и получившему высокий доход от продажи древесины на корню, что он получит в виде субвенций достаточно средств для устойчивого управления лесами. Как в такой ситуации субъект может признать ответственность за состояние лесов?

Аналогично выглядит ситуация и с перераспределением финансовых средств между административными районами внутри субъекта Российской Федерации. При отсутствии в лесном хозяйстве признанных на законодательном  уровне продукции и услуг не представляется возможным также определить эффективность текущей лесохозяйственной деятельности, осуществляемой за счет бюджетных средств на землях лесного фонда, не переданных в аренду.

Обязательным условием для определения эффективности или рентабельности любой хозяйственной деятельности является сравнение затрат и результатов, «привязанных» к одному лесному объекту, где получаются доходы и осуществляются затраты.

Нельзя, например, сравнивать эффективность затрат, осуществленных при ведении лесного хозяйства в Ростовской области, с доходом от использования лесов в Республике Коми.

Из приведенного выше сравнения экономических отношений в лесном секторе Российской Федерации и Финляндии очевидным является следующий вывод.

Для того чтобы лесной сектор России получил экономическую основу для динамичного инновационного развития, первоочередной задачей лесной политики и лесного законодательства должно стать проведение целенаправленных реформ, призванных заменить существующую «переходную» модель экономических отношений на рыночную.

Ориентирами на данном направлении и должны стать достигнутые Финляндией высокие результаты в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.

Для того чтобы реформы имели успех, они должны осуществляться при наличии у руководства страны политической воли сделать лесное хозяйство, лесную промышленность высокодоходным сектором экономики, который в отличие от нефтегазового комплекса базируется на использовании воспроизводимых ресурсов, имеющих не только экономическую, но и высокую социальную и экологическую ценность.